DOI:10.3969/j.issn.1673-6036.2026.02.008
我国中医药健康养老政策现状研究：基于“主题-工具-效力”三维框架的分析
郑晓艳， 夏苏迪， 谢靖
| 【作者机构】 | 南京中医药大学卫生经济管理学院； 江苏省智慧中医药健康服务工程研究中心 |
| 【分 类 号】 | |
| 【基 金】 | 江苏省中医药科技发展计划青年人才项目（项目编号：QN202307）。 |
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我国中医药健康养老政策现状研究：基于“主题-工具-效力”三维框架的分析
1 引言
我国已进入深度老龄化社会［1］，老年人对养老服务和医疗保健服务的需求日益突出。中医药的独特理论及技术方法在促进老年康养方面具有显著优势［2］。我国已出台多项政策，为中医药融入养老服务体系提供了政策支撑和发展机遇。随着中医药赋能健康养老产业的不断发展，中医药健康养老服务政策相关研究逐年增长。有研究［3］指出当前中医药健康养老政策在效力、受体、工具、激励约束和政策领域等维度存在局限。有研究［4］利用 BERTopic模型挖掘中医药健康养老政策主题，揭示政策主题多元但工具分布不均、协同性弱等问题。还有研究［5-6］指出我国中医药健康养老领域存在政策主体单一的问题。
既有研究多聚焦政策文本的量化分析，如何根据现有政策分析其内容与实施情况，实现政策多维评估仍有待探究。因此，本研究围绕我国中医药健康养老领域政策文件，从政策主题、政策工具与政策效力3个维度［7］，揭示我国中医药健康养老政策现状，并提出政策优化建议，以推动中医药健康养老事业可持续发展。
2 资料来源与研究方法
2.1 资料来源
以“中医药”“养老”“康养”“健康养老”和“医养结合”等作为关键词，在中国政府网，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等政府部门官方网站，以及北大法宝等数据库中，检索相关政策文件作为研究样本［8］。纳入标准：体现中医药健康养老相关内容；由政府相关部门发布；文件类型为意见、通知、规划等。排除标准：包含检索关键词但缺乏相关性、实质性内容；新闻报道、政策解读等非官方或解释性文件；已失效或不再具有法律效力的文件［7］。最终筛选并保留有效样本16项，见表1。
表1 我国中医药健康养老政策文件概况
2.2 研究方法
2.2.1 BERt op i c主题模型 采用BERTopic主题模型挖掘政策文本蕴含的主题及其演变路径。BERTopic是一种基于BERT的主题建模方法［10］，通过Transformer表征与改进的 c-TF-IDF算法相结合，可实现高密度、可解释的主题聚类［11］。该模型在无监督条件下即可自动识别文本主题，无需预设主题数，相较传统隐含狄利克雷分布（latent Dirichlet allocation，LDA）和 Top2Vec方法具有更高的主题一致性与表达质量［12］。
2.2.2 内容分析法 采用内容分析法［13］对政策文本进行编码，识别和统计供给型、需求型与环境型政策工具的使用频率与分布特征。该方法通过深入剖析文本资料，对研究对象进行客观解读与理性建构，从大量政策或文献中提炼核心信息、揭示内在规律并形成理论框架，尤其适用于理论体系尚不完善或问题机制尚不清晰的研究情境［14］。
2.2.3 PMC指数模型 基于PMC指数模型［15］评估政策文本效力，揭示政策设计中的亮点与不足，包括以下4个核心步骤。一是建立多投入产出表，根据政策内容筛选一级变量和二级变量。二是依据政策内容进行评分，运用公式（1）—（2）计算各项政策对应的具体指标数值，各二级变量服从［0，1］分布，即被赋值为0或1，其中XR 代表取整数。三是利用公式（3）求解一级变量数值。四是应用公式（4）计算每项政策的PMC指数。其中，T（Xij）表示某一级变量对应的二级变量个数，i 和j 分别表示相应的一级变量与二级变量［3］。
3 中医药健康养老政策的三维分析框架构建
从政策内涵、方法与质量3个维度［9］构建分析框架，见图1。
图1 中医药健康养老政策三维分析框架
3.1 政策主题维度
我国中医药健康养老领域的政策主题主要涵盖5个领域，见表2。
表2 中医药健康养老政策主题与核心关键词
3.2 政策工具维度
政策工具是政策制定者为达到特定目标和结果而采用的具体措施［13］。有研究［16］将政策工具划分为供给型、需求型和环境型，本研究延用此分类，并结合内容分析法对政策工具进行分析，见表3。
表3 中医药健康养老政策文本工具类型
续表3
3.3 政策效力维度
基于现有研究框架和主题分析结果，构建包含9个一级指标及40个二级指标的中医药健康养老政策PMC指数模型，见表4。在此基础上，构建多投入产出表，根据政策内容对二级指标的描述赋值，如果包含某二级指标，则赋值为1；反之，赋值为0［17］。
表4 中医药健康养老政策PMC指数模型评价指标体系
4 结果分析
4.1 政策主题分析
4.1.1 政策主题分布概况 我国中医药健康养老政策文本的主题结构及其相互关系，见图2。其中，医养结合服务体系建设主题聚类位于语义空间核心位置，表明该主题是当前政策关注重点。中医药文化与机制创新主题聚类反映当前政策对中医药特色文化传承与制度创新的重视。中医药人才培养与队伍建设主题聚类边界清晰，说明该类政策内容集中、导向明确。中西医结合与老年病防治主题聚类与医养结合服务体系建设主题聚类相邻，反映医疗体系与养老服务的高度关联性。“互联网+中医药”与信息化建设主题聚类相对独立，反映数字化、智能化在当前中医药养老政策体系中的新兴地位。
图2 中医药健康养老政策主题聚类分析
4.1.2 政策主题演化脉络 中医药健康养老政策内容主题变化脉络，见图3，大体分为3个阶段。起步探索阶段（2021年以前），各主题均呈现相对平稳发展态势。快速发展阶段（2021—2023年）在突发公共卫生事件与老龄化加剧背景下，医养结合、文化创新和人才培养等主题关注度均呈现显著波动，并在2022年达到峰值，表明政策部署的全面强化。深化实施阶段（2023年以后），政策关注逐渐回归平稳。
图3 中医药健康养老政策主题研究热点变化趋势
4.2 政策工具分析
中医药健康养老领域政策工具类型多样且与政策主题相呼应，见图4。供给型政策工具侧重“公共服务”“基础设施”与“技术支持”，表明政策聚焦基础性支撑与服务能力提升。环境型政策工具以“策略性指导”与“宣传推广”为主，注重顶层规划设计与社会观念引导。需求型政策工具突出“试点示范”与“组织协同”，鼓励以试点先行、经验推广的方式推动制度创新与模式优化。
图4 中医药健康养老政策政策工具维度编码统计
4.3 政策效力分析
PMC指数0～3.99、4～5.99、6～7.99、8～10分别对应不合格、合格、良好、优秀4个等级。总体而言，PMC指数数值越大，政策效力等级越高，政策一致性也相应越高［23］。各政策样本的PMC指数计算结果，见表5。P2的PMC指数最高，政策内容覆盖面广，属于促进中医药健康养老服务的中长期实施意见。P14的PMC指数最低，政策内容覆盖领域也相对较少，针对中医药细分领域较少。
表5 中医药健康养老政策PMC指数与等级划分
P2、P7、P13、P14的 PMC曲面图，见图5。P2、P7各维度得分均趋近于理论最大值，曲线平缓且集中；而 P13、P14各维度波动显著，呈现明显离散特征，部分维度存在缺陷。
图5 P2、P7、P13、P14的PMC曲面图对比
5 研究结论与对策建议
5.1 研究结论
我国中医药健康养老政策正由“中医药+医养结合”的传统模式向数字赋能、文化传承和体系创新并重的发展路径演进。政策工具呈现供给型与需求型并重、环境型相对较少的特征，政策整体表现良好但仍存在局限。首先，整体存在结构性偏向和协同性不足，智慧康养、中医药数据治理等新兴领域尚未形成系统化框架。其次，政策举措种类失衡，以政府供给和制度建设为主，激发社会需求、引导消费行为、增强公众参与等措施较少。最后，政策效力有待提升，相关政策缺乏对长期目标的关注；财政补贴、税收优惠和法律保障等应用较少；政策发布机构较分散，各机构间的政策联动机制匮乏。
5.2 对策建议
5.2.1 内涵层面：构建均衡协同的政策内容体系 在政策制定中应聚焦人才与信息化两大关键领域，进一步推动中医药健康养老人才培养和信息化建设。建议引导高校联合企业和医疗机构共同制定中医药健康养老人才培养方案，提升人才培养的针对性与实效性。同时，推动基层康养机构与区域中医药数据平台互联互通，促进中医药健康养老数据的共享与业务协同。此外，相关部门应牵头制定智慧中医药养老服务规范标准，明确智能设备应用标准与数据安全管理要求。
5.2.2 方法层面：增强政策工具的组合应用 应进一步扩充需求型政策工具的运用，激发中医药健康养老行业的消费潜力。可面向老年群体实施中医药康养消费补贴政策，引导家庭购买服务。设立由政府部门支持的中医药养老服务体验项目，为高龄老人提供免费体质辨识、康复指导等服务。针对社会资本投资的中医药康养机构提供专项融资担保支持，降低社会资本进入门槛，推动社会多元共建。
5.2.3 质量层面：提升政策长效性与统筹力 为提高我国中医药健康养老政策的执行力与影响面，建议政策制定者根据不同任务目标和需求，分阶段明确中医药健康养老的发展目标、资源投入及评估标准，实现短期举措与长期战略的有机衔接。加大中医药健康养老事业建设投入，鼓励社会企业规范化参与体系建设，推动行业标准制定。通过财政补贴、税收优惠等政策激励手段加强金融支持，推动中医药健康养老产业的可持续发展。同时，针对当前多部门协同性弱导致的政策效能受限，建议政策制定者进一步加强该领域的政策协同与资源整合。
6 结语
本研究基于政策量化分析视角对16项政策进行剖析，揭示了我国中医药健康养老政策现状与特征，为政策优化提供了参考。然而，本研究仍存在一定局限：一是政策样本数量有限，二是政策实施效果尚待实证检验。未来研究可进一步扩大政策样本范围，纳入更多地方性、行业性政策文本，并关注对政策效果的实地调研与基层反馈。
作者贡献：郑晓艳负责数据采集与分析、论文撰写；夏苏迪负责提出选题、论文修订；谢靖负责提供指导。
利益声明：所有作者均声明不存在利益冲突。
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